A rendszer-szabályozási eszköztár és a NAT

Radó Péter írása

Mondanivalóm – bár hosszabb kifejtést igényel – egyetlen mondatban összefoglalható: a mindenkori NAT rendszer-szabályozási eszköz, ezért funkciója és várható hatása csupán a teljes közoktatási rendszer-szabályozási eszköztár áttekintése alapján értelmezhető.

Ebből kiindulva a továbbiakban négy kérdésre szeretnék tömör választ adni: (1) Milyen elemekből áll a közoktatás teljes rendszer-szabályozási eszközparkja? (2) Az elmúlt bő három évtizedben milyen pályán haladt a rendszer-szabályozás egésze Magyarországon? (3) Miért tekinthető radikális vízválasztónak a 2011-es közoktatási törvényi szabályozás? (4) Mindezek alapján mi a szerepe a 2020-as NAT-nak?

A közoktatás szabályozó eszközrendszere

Az egyes pedagógusok – és ami ennél sokkal fontosabb: az iskolák – pedagógiai-szakmai mozgásterét nem a NAT önmagában, hanem a rendszer-szabályozás egésze jelöli ki. Ezt alátámasztó és mindenki számára kézenfekvő példák sokaságát lehetne felsorolni. Így például, ha a központi tantervben hemzsegnének a differenciált és személyre szabott oktatást „előíró” elemek, a pedagógusok magas óra- és teljes munkaterhelése ezt lehetetlenné tenné. Ugyanígy, ha az iskolák egyéni tanulási utak menedzselését szolgáló pedagógiai programot csinálnának, de a forrásaikkal, eszközeikkel és a pedagógusok munkaidejével való gazdálkodás tekintetében semmilyen mozgásterük nincs, akkor ebből nem lesz semmi. A szabályozási kontextusból kiszakítva tehát egy központi tanterv értelmezhetetlen olvasmány.

Az alábbi táblázatban összefoglalt rendszer-szabályozási eszköztípusok fontossága nem egyforma. Ebben a rendszerben azonban nem a központi tantervnek van kitüntetett szerepe, hanem az irányítás döntéshozatali struktúrájának, ugyanis minden más ehhez igazodik. A döntéshozatali kompetenciák egyes szintekhez és szereplőkhöz telepítése határozza meg az összes többi szabályozó karakterét. Ezek a döntéshozatali kompetenciák ráadásul mindig többé-kevésbé koherens szerepeket jelölnek ki. Nem az a kérdés például, hogy valójában is kétszintű-e a tantervi szabályozás, hanem az, hogy mekkora az iskolák szakmai, szervezeti és gazdálkodási autonómiája. Ezek az elemek elválaszthatatlanok egymástól, ugyanis az egyes tantervek eltérő munkaerő igénye – következésképpen eltérő finanszírozási igénye – miatt a tantervi és gazdálkodási autonómia csak együtt képes érvényesülni. Ugyan a rendszer-szabályozási eszközök durván fele képes felülírni a tantervben rögzített célokat, az egész szabályozó rendszer minden egyes elemének karakterét az irányítási szisztéma határozza meg – a központi tantervekét is. Ennek következtében – mint arról még lesz szó – az iskolai autonómia felszámolásából egyenesen következik egy központi előíró tanterv. Ez nem csupán a tantervekre, de az egész tartalmi szabályozásra is igaz: centralizált rendszerekben a kormányzat a folyamatok szabályozására törekszik tantervekkel, decentralizált rendszerekben viszont a kormányzat kivonul a folyamatok szabályozásából (ez az iskolák dolga), és kimeneti követelményekkel biztosítja a rendszer integritását.

A közoktatás rendszer-szabályozási eszköztára

A neveléstudomány művelői hajlamosak figyelmen kívül hagyni a rendszer-szabályozási kontextust. Sokan abból indulnának ki, hogy bizonyos tanulási célok és pedagógiai alapelvek pont olyan jól szolgálhatók különböző tartalmi szabályozási mechanizmusok keretei között. Félreértés lenne azonban azt gondolni, hogy a tartalmi szabályozás módja nem határozza meg erőteljesen a központi tantervek pedagógiai jellemzőit. Mivel egy centralizált, az iskolák autonómiáját szűk keretek közé szorító rendszerben az iskolák alkalmazkodóképessége borzasztóan gyenge, a kormányzat nem képes tanulási eredmények formájában rögzített kimeneti követelményekkel operálni. A központi tanterv tehát nem célokat rögzít, hanem tartalmakat oszt el időben és tantárgyak között, s az ilyen tanterv – elkészítésének logikájából fakadóan – mindig túltöltött, a tanítási és tanulási időnek a nominálisnál sokkal nagyobb hányadát szabályozza be. A centralizáció tehát elkerülhetetlenül tananyagfetisizmust eredményez, az ismeret a tanulás céljává és nem nyersanyagává válik. Ezzel szemben decentralizált rendszerekben, melyekben a folyamatok „testreszabott” tervezése és szabályozása az iskolák dolga, a kormányzatok automatikusan tanulási célok teljesülését szolgáló tartalmi szabályozási rendszert működtetnek.

A centralizált rendszerek tananyag-központúságát erősíti az is, hogy azokban a szakmai elszámoltathatóság biztosítása egyes pedagógusok munkájának szakmai kontrollján alapszik. Az erre létrehozott minőségértékelési rendszerek kénytelenek figyelmen kívül hagyni, hogy a ma hangsúlyozott tanulási eredmények mindegyike egész iskolák működésének összegződő hatása. Ennek következtében a pedagógus-központú minőségértékelési mechanizmusok lényegében elszakadnak a tanulás eredményességétől, s alapvetően „tantárgymódszertani” megközelítést alkalmaznak. Valódi minőségkritériumok értékelésére csak decentralizált rendszerek autonóm iskoláinak külső értékelésére specializált tanfelügyeletek képesek.

A magyar rendszer-szabályozási eszköztár evolúciója

A magyar közoktatás rendszer-szabályozási mechanizmusának fejlődésében öt szakasz különíthető el. Az éppen regnáló kormányok e szakaszok mindegyikében végrehajtottak egy tantervi reformot vagy tantervi felülvizsgálatot. Az rendszer-szabályozási környezet különbözősége miatt mindegyik NAT-variáció eltérő funkciót gyakorolt.

1. szakasz: 1985-1995. Magyarországon a Közoktatási decentralizáció már a rendszerváltás előtt, az 1985-ös közoktatási törvénnyel megkezdődött, amely megerősítette az iskolák szakmai autonómiáját. A rendszerváltást követő évek decentralizációjának motorja a közjogi, ezen belül a közigazgatási környezet változása volt, az 1993-as közoktatási törvény lényegében a már korábban az önkormányzatok által ellátandó kötelező feladatok körébe utalt és decentralizált módon finanszírozott közoktatás működésének szabályozását szolgálta. Ezt a folyamatot tetőzte be az 1995-ös NAT, amely a törvényben szereplő kétszintű szabályozáshoz illeszkedő egységes tantervi minimumkövetelményeket rögzített. Az új NAT mögött kiforrott pedagógiai koncepció állt ugyan, a lényege azonban az iskolai („helyi”) tanterv bevezetése volt.

2. szakasz: 1995-2003. Ebben az időszakban szinte az összes rendszerszintű oktatáspolitikai kezdeményezés a decentralizált rendszer-szabályozási mechanizmus kiépítését szolgálta. Ilyenek voltak például a keresletvezérelt és minőségbiztosított pedagógus továbbképzési és szakmai szolgáltató rendszer létrehozása, az érettségi vizsga alapjául szolgáló kimeneti követelmények újraszabályozása (melynek implementációjára csak 2005-ben került sor). Ugyanígy, megtörtént a tanulói teljesítmények rendszeres mérésének bevezetése, valamint az intézményi minőségértékelés rendszerének kialakítása, illetve annak minden iskolára kötelező feladatként való kiterjesztése 2003-ban. A 2003-as NAT, mellyel a központi kormányzat még erőteljesebben kivonult a tanítási-tanulás folyamat szabályozásából ebbe a változtatássorozatba illeszkedett.

3. szakasz: 2003-2011. Ebben az időszakban a decentralizációhoz illeszkedő kormányzati eszközrendszer továbbépítése megszakadt: például nem történt meg az általános iskolai oktatás kimeneti követelményeinek megalkotása vagy egy külső intézményértékelésen alapuló tanfelügyelet létrehozása. A korábban szabályozott érettségi vizsgareformtól és a roma integrációs kezdeményezésektől eltekintve a korszakot az oktatáspolitikát helyettesítő, uniós forrásokból finanszírozott fejlesztések hatalmas tömege jellemezte, melynek menedzselése felemésztette az oktatásirányítás intézményrendszerének energiáit. A NAT 2007-es felülvizsgálata is fejlesztéspolitikai lépés volt, elsősorban az oktatási célok modernizációját, a párhuzamosan zajló programfejlesztés tartalmi megalapozását szolgálta.

4. szakasz: 2011-2015. A 2011-es új közoktatási törvény alapján elindult mindenre kiterjedő rendszer-átalakítás 2015-ben, az egyentankönyvek bevezetésével és a pedagógus minősítési és szakmai ellenőrzési rendszer teljes kiépülésével zárult le. Az új rendszer legfontosabb vonása a mindenre kiterjedő centralizáció, adminisztratív és politikai kontrol kiépítése volt. Ennek érdekében a korábbi decentralizált rendszerhez illeszkedő szabályozók igen nagy része, különösen a korábban autonóm szereplők tevékenységét orientáló standardok eltűntek (helyükbe diszkrecionális adminisztratív döntési kompetenciák léptek), vagy pedig a centralizáció körülményeihez igazították őket. A 2012-es NAT ebbe a folyamatba illeszkedett. Bár pro forma megmaradtak az iskolák pedagógiai programjai, az új részletes „előíró” NAT és a hozzá kapcsolódó – lényegében a részét képező – kerettantervek valójában az egyszintű szabályozáshoz való visszatérést jelentették.

5. szakasz: 2016-2020. A 2015-ös „menekültválság” általában, ezen belül pedig a 2016-os pedagógus ellenállási mozgalom a közoktatásban lényegében megszüntette a közpolitika-alkotást Magyarországon. Az oktatáspolitika-alkotás helyébe a problémák elfedését szolgáló politikai kommunikáció, valamint egyes elszigetelt és marginális ügyekben részletszabályozási rögtönzés léptek. Ennek tökéletes illusztrációja a 2020-as NAT előkészítésével kapcsolatos négy éves kormányzati vergődés: az új NAT elkészítése a 2016-os pedagógusmozgalom lecsendesítését szolgáló kommunikációs blöff részeként indult el, majd funkciója kiegészült az egyre intenzívebb, a nemzeti-keresztény kulturális hagyomány hegemóniáját biztosítani hivatott kultúrharc motívumaival. A végül 2020-ban elfogadott NAT semmiféle rendszer-szabályozási változtatást nem jelent.

A 2011-es cezúra

Ahogy az 1993-as közoktatási törvény alapján megalkotott 1995-ös NAT is elsősorban a rendszerváltás új közjogi rendjéhez, az ennek részét képező közigazgatási decentralizációhoz illeszkedő szabályozási dokumentum volt, a 2012-es NAT sem elsősorban egy pedagógiai vízión alapult, hanem a kiépülőben lévő orbáni önkényuralom politikai napirendjét szolgálta. Mindkét NAT mögött állt egy-egy, Báthory Zoltán, illetve Hoffmann Rózsa pedagógiai világképéhez illeszkedő vízió, de ezek kiválasztódása az aktuális alkotmányos és politikai keretekhez való illeszkedésük alapján történt. A 2011-es úgynevezett „köznevelési” törvénnyel elindított teljes rendszer-átalakítás mozgatórugója nem egy oktatástudományi paradigma(vissza)váltás, hanem a szélsőséges közigazgatási centralizáción keresztül megvalósuló politikai kontroll megerősítése volt. Az új rendszer központi intézménye a KLIK volt, amely három merőben különböző oktatásirányítási szerep összevonásán alapult: az állami tanügyigazgatásé, a fenntartói (tulajdonosi) irányításé és az iskolavezetésé. (Az, hogy egyetlen hatalmas vagy hatvan kisebb KLIK működik, lényegében érdektelen technikai kérdés.)

A teljes szabályozó rendszer részét képező tartalmi szabályozás szempontjából az alapvető kérdés a döntési kompetenciák vertikális allokációjából összeálló horizontális szerepek tartalma, ezen belül az intézményi szintű autonómia kiterjedtsége. Az iskolák szakmai, gazdálkodási és szervezeti autonómiájának teljességét (az iskolák által autonóm módon ellátott alaptevékenységek körét és az ezeket szolgáló szervezeti tevékenységek kiterjedtségét) a teljes szabályozó rendszer együttesen jelöli ki. 1995 és 2011 között a rendszerszabályozás csupán részleges kiépülése ellenére az iskolai autonómia teljes körű volt. Mint az alábbi ábrán látszik, az iskolák oktatási eredményekkel kapcsolatos felelőssége megfelelő mozgástérrel párosult, s biztosított volt a legfontosabb alapfunkciók gyakorlásához szükséges vezetési, szervezeti és gazdálkodási önállóság. (A kormányzati eszköztár hiányosságai nem az autonóm mozgástér hiányában, hanem a szakmai elszámoltathatóság biztosításában és az oktatáspolitikai elvárások érvényesíthetőségének gyengeségében mutatkoztak meg.)

Az iskolai-intézményi autonómia kiterjedtsége 1995-2011 között1

Az iskolai autonómia kiterjedtsége tekintetében a nagy cezúra a 2011-es törvény volt. Ahogy az a következő ábrán látszik, az önálló iskola mint olyan megszűnt Magyarországon. Ez a minden iskolai funkcióra kiterjedő változás óhatatlanul azt eredményezte, hogy az iskolák önállósága tantervi értelemben sem maradhatott fenn, ugyanis az gazdálkodási és szervezeti önállóság nélkül nem működik. Az egyetlen rendszer-kompatibilis tartalmi szabályozási rendszer tehát a tanítási-tanulási folyamat céljait, tartalmát és megszervezését részletesen szabályozó egyszintű szabályozás. Másképpen fogalmazva: ebben a rendszerben nem készülhet másfajta NAT, s az neveléstudományi szempontból is csupán pocsék lehet.

Az iskolai autonómia felszámolása 2011 után

A 2020-as NAT

Mindezek alapján a 2020-as NAT-tal kapcsolatban levonható három fontos következtetés, ami árnyalhatja az erről szóló jellemzően politikai és pedagógiai – csak nyomokban oktatáspolitikai – diskurzust.

Az első: mivel az új NAT négyéves titkos története során fel sem merült a rendszer-szabályozási eszköztár más elemeinek, ezen belül az iskolai autonómia határait kijelölő szabályozóknak a változtatása, az a több ízben fellángoló várakozás, hogy az új NAT Csépe Valéria nevéhez köthető változata „pedagógiai fordulatot” eredményezhet, illúzió volt, az ezzel kapcsolatos kormányzati (és kormányközeli szakértői) nyilatkozatok oktatáspolitikai dilettantizmusról tanúskodtak. Mindezek alapján a NAT végül elfogadott változatával kapcsolatos csalódottság sem indokolt. A 2020-as NAT a kisebb tantárgyszerkezeti és tartalmi változások ellenére a tanítás minőségére és a tanulás eredményességére sem pozitív, sem negatív hatást nem gyakorol majd.

A második: mivel 1995 óta egyetlen NAT implementációja sem történt meg, a teljes szabályozórendszeren belül a tantervekkel operáló folyamatszabályozás már az előző évtizedben szinte teljesen elinflálódott. Ennek következtében, ahogy a korábbiak sem, az új NAT sem szabályozza hatékonyan a tanítás-tanulás céljait, módszereit és tartalmát. Tartalmi értelemben a magyar közoktatás – a korábbi évtizedekhez hasonlóan – szabályozatlan marad, nincs mód egy demokratikus nemzeti minimum érvényesítésére. Ennek különösen az egyenlőtlenségek makacs továbbélése szempontjából van jelentősége. A jó hír az, hogy az új NAT-ot „bevezetik” (nem átültetik a gyakorlatba), ezért csupán minimális károkat okoz majd.

Végül: az új NAT valódi funkciói politikai funkciók: a politikai sikerpropaganda nyersanyagának biztosítása, a kormányzás látszatának fenntartását szolgáló kommunikáció, valamint a rendszer gyenge lábakon álló legitimitásának megerősítését szolgáló indoktrináció. Ennek alapján a NAT neveléstudományi érvrendszert alkalmazó kritikája a szakma edukatív informálását tekintve hasznos, a rendszer kritikáját tekintve viszont lényegében okafogyott elfoglaltság; az új NAT nem pedagógiai célokat szolgál, véglegesítése során neveléstudományi megfontolások nem játszottak közre. A probléma a teljes rendszer, nem annak egyetlen szimbolikus eleme.

• 1. Péter Radó: Governing Decentralized Education Systems. Systemic Change in South Eastern Europe. 2010. Locoal Government and Public Reform Initiative. Open Society Institute Budapest.